Le autorità amministrative indipendenti

Quadro storico

Sono molti gli ordinamenti giuridici in cui sono presentile autorità indipendenti, ma la loro istituzione, specie con compiti di regolazione del mercato, quindi garantire la trasparenza e la concorrenza tra le imprese, prima di arrivare nel nostro paese era avvenuta in altri sistemi giuridici, a tratti molto diversi dal nostro, specialmente i casi americano e britannico.

Il fenomeno, che quindi si realizza in modalità molto diverse tra loro a seconda dei diversi ordinamenti, crea ogni volta organismi molto diversi che si differenziano per la composizione organica, le funzioni da essi esercitate e l’incisività dei poteri attribuitogli dalla legge.

“Nonostante si creda che il prototipo delle odierne autorità indipendenti sia l’Interstate Commerce Commission, istituita negli Stati Uniti nel 1887 per il monitoraggio delle tariffe ferroviarie” (a seguito delle proteste degli agricoltori nei confronti delle politiche tariffarie delle compagnie ferroviarie nacque una commissione con il compito di imporre un tetto massimo di prezzo alle tariffe, sorvegliare la sicurezza del trasporto e garantire lo svolgimento del servizio anche nelle tratte economicamente meno convenienti), altri esempi di organi relativamente indipendenti dall’esecutivo si trovano anche in altri paesi ed in anni precedenti.

Nello Stato di diritto ottocentesco esistono molto settori dell’Amministrazione relativamente sottratti al condizionamento politico: basti pensare alla Corte dei conti, le Banche centrali e le varie Commissioni con competenze tecniche istituite per svolgere attività di consulenza ed autotutela o per garantire una corretta e trasparente procedura concorsuale.

I vari organismi avevano solamente funzioni consultive, di controllo, di carattere tecnico e quindi il loro potere rimaneva all’interno dell’apparato amministrativo. Essendo già presente l’indipendenza tra le caratteristiche di molti organismi la svolta arrivò quando a quest’ultimi vennero affidati diversi compiti di regolazione del mercato, (imposizione di tariffe o controllo sulla loro congruità, vigilanza sull’espletamento del servizio ed adozione di provvedimenti opportuni in caso di disservizi, ecc.) e presto avrebbero avuto un potere incisivo in un dato settore come per le “indipendent commission”, ed i “tribunals” britannici, comparsi solamente alla fine dell’800. Nell’esperienza statunitense, la volontà di regolamentare il mercato portò ad un’espansione di questo fenomeno e più che nell’indipendenza dall’esecutivo (che non caratterizza quasi per nulla l’ordinamento nordamericano), dunque, la novità fu l’ampiezza dei poteri di questi organismi a cui infatti venne data un’ampia libertà di scelta sulle modalità di conseguire i propri fini; successivamente solo tramite l’Amministrative Procedure Act, emanato nel 1946, si definì il regime dei loro atti amministrativi ed in modo particolare il ruolo di controllo affidato al potere giudiziario e le garanzie del procedimento.

Negli Stati uniti quindi l’indipendenza perse l’importanza iniziale a favore invece, dell’ampiezza dei diversi poteri dell’amministrazione, che peraltro risultavano molto simili a quelli della Pubblica Amministrazione statunitense, che si trova in una continua contrapposizione tra le spinte del Governo e quelle del Parlamento ed è quindi anch’essa in una situazione di indipendenza. Il contesto costituzionale americano è per ovvie ragioni molto diverso da quello nostrano che tendenzialmente si rifà ad un principio monistico; negli Stati Uniti non vi è quindi un controllo sull’amministrazione, ma tramite il controllo costituzionale ed un rigoroso controllo del procedimento si riescono a dare determinate garanzie ai cittadini sul loro operato.

L’esperienza britannica è diversa sia dal contesto statunitense, sia da quello nostrano.

In Gran Bretagna, gli organismi indipendenti dal Governo vengono chiamati “quangos” quasi non governmental organizations anche se il nome ufficiale è NPDB-non-departmental public body; ne fanno parte moltissimi enti e prevalentemente nascono per il settore dei trasporti negli anni ‘80 e tutti hanno varie funzioni: con funzioni amministrative gli “executive bodies”,come organi consultivi gli “advisory bodies” ed i “tribunals” come organi amministrativi e semi giudiziali, ed infine per gestire le politiche agricole diverse agenzie o imprese nazionalizzate.

Solo i “tribunals” somigliano alle nostre autorità indipendenti essendo lo strumento tipico del modello definito “amministrazione giustiziale”, i tribunals a loro volta si differenziano in “court- oriented tribunals” e “policy oriented tribunals”, un esempio sono le “Civil Aviation autority” dove questi ultimi hanno il compito di perseguire gli interessi pubblici individuati dal legislatore in forma quasi giudiziale

Gli ordinamenti statunitense e britannico a differenza degli ordinamenti europei continentali e più in particolare di quello nostrano non sono dotati di apparati amministrativi monolitici e che devono far capo ad organi politici, erano già presenti quindi, amministrazioni contrapposte tra Governo e Parlamento, si tratta infatti di organismi nati per rapportarsi con quest’ultimi a seconda delle esigenze di volta in volta diverse, non è strano che anche ora questi ordinamenti siano differenti dal nostro.

Abbiamo quindi definitole origini delle amministrazioni indipendenti negli ordinamenti tendenzialmente molto diversi dal nostro, infatti il fenomeno nei paesi europei continentali ha caratteristiche molto diverse soprattutto in quei paesi in cui l’amministrazione si trova nelle mani dell’indirizzo politico dell’esecutivo, come previsto dalla costituzione, e l’allontanamento di diversi ambiti è avvenuto col tempo.

La Francia fu la prima nazione ad utilizzare l’espressione “autorità amministrative indipendenti” (fu utilizzata per la prima volta nel 1978 con riferimento alla Commission nationale de l’informatique et des libertés), esistonoorganismi, formati esclusivamente da magistrati sia con funzioni consultive ed arbitrarie per le controversie nei confronti dello stato e sia con funzioni di controllo della competizione elettorale trasparente tra partiti.

Solo con la legittimazione del Conseil Costitutionnel, hanno ricevuto un vero e proprio potere regolamentare, ovviamente contenuto però dalla legge, nonostante le numerose controversie tra chi le considerava incostituzionali e chi invece le vedeva come un modello rivoluzionario, poiché infatti non è del tutto semplice vedere nelle autorità indipendenti una novità giusta per il sistema democratico.

Il “Bundeskartellamt” cioè l’autorità antitrust, la Banca centrale tedesca (Bundesbank), l’autorità per il controllo dei mercati azionari ed alcune autorità che operano nel settore dell’energia nucleare sono gli unici organismi di amministrazione indipendente in Germania simili alle nostre autorità, principalmente per la presenza dei primi due organismi.

Anche nella tradizione tedesca l’indipendenza amministrativa era già presente, il che si traduce in alcune garanzie di indipendenza dei singoli funzionari, quest’ultimi sono infatti relativamente liberi dalle direttive governative, da un lato, e dall’altro hanno una relativa libertà riguardo le valutazioni tecniche.

Anche in Spagna il fenomeno ha caratteristiche differenti, l’origine dell’indipendenza dell’amministrazione risale al franchismo in cui si dettava la neutralità dell’apparato amministrativo nei confronti della politica; nonostante questo, solo la prima autorità indipendente spagnola, cioè il Consejo de seguridad nuclear, poi diventato membro della WENRA insieme alla maggior parte dei paesi europei, vanta di una maggiore indipendenza per quanto riguarda il criterio di nomina dei loro membri, infatti, nonostante sembri difficile pensare ad un amministrazione descritta come autonoma ma poi nel concreto indirizzata dall’esecutivo, tutte le altre “administraciones indipendientes”, continuano ad avere come criterio di nomina quello governativo; la minore indipendenza però riguardo pure il profilo organizzativo e finanziario.

Tramite questo excursus storico riusciamo a capire che le autorità indipendenti attuali, tranne alcuni casi disparati non nascono da un modello unitario, ma comparando i vari ordinamenti capiamo che di paese in paese cambia l’ampiezza dei poteri amministrativi controllati dalla politica e riusciamo quindi a dividere in due i modelli da cui nasce questo fenomeno.

I due modelli Ispiratori

Possiamo dividere i modelli ispiratori delle autorità amministrative indipendenti in due: uno costituzionale ed uno funzionale.

La “scoperta” del modello costituzionale viene fatta risalire alla famosa conferenza tenuta nel 1930 alla Camera di Commercio di Berlino da Carl Schmitt, nella quale si sosteneva che la Banca centrale tedesca, ma anche altri organismi tecnici come le Ferrovie, erano organi di governo dell’economia “neutri” rispetto all’indirizzo politico governativo. Si decide di creare organismi indipendenti dall’indirizzo politico per eliminare quest’ultimo da alcuni settori, come quello economico.

Per quanto riguarda quello funzionale, il modello ispiratore viene indicato, invece, nelle “Indipendent regulatory commissions” statunitensi e successivamente in quelle inglesi, che sono enti di tutela della concorrenza del mercato in cui quest’ultima non si realizza spontaneamente.

Il modello costituzionale di autorità amministrazione indipendente partendo dalla banca centrale ha accorpato a sé i modelli funzionali prima citati pur risentendo ovviamente di variazioni a seconda del contesto economico sociale, sicuramente più difficile nei paesi del cosiddetto “welfare mediterraneo”.

È nel secondo dopoguerra con la stesura delle costituzioni che il fenomeno è sorto, ed in alcuni casi è proprio la che iniziano le prima differenze, ma anche lo sviluppo della Comunità Europea e il rafforzamento dei suoi poteri “costituzionali” ha avuto il suo compito, soprattutto per la regolazione del mercato comune, in cui si adotta la libera concorrenza.

Citazioni:

• L. BARRA-CARACCIOLO – Funzione amministrativa ed amministrazione neutrale nell’ordinamento. U.S.A. Torino1997

• G.GIRAUDI-M.S.RIGHETTINI–LeAutoritàamministrativeindipendenti.,Laterza,2001

• M. Manetti, “Poteri neutrali e Costituzione”, Editore Giuffrè, Milano 1999.

• A. TORRE – Dal board system of Quangos: le autorità indipendenti in Gran Bretagna in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo,2000, p.1156

• G. Giraudi - M.S. Righettini, “Le autorità amministrative indipendenti. Dalla democrazia della rappresentanza alla democrazia dell’efficienza”, Editori Laterza, Roma-Bari, 2001, pp. 68 e ss.

• E. Balboni, “Amministrazione giustiziale”, Editore Cedam, Padova, 1986.

• M. Gentot – Les autorités administratives indépendantes, Paris 1994.

• S. A. Frego Luppi, “L’amministrazione regolatrice”, Editore Giappichelli, Torino, 1999, p. 141

• C. Schmitt, “Il custode della Costituzione”, Editore Giuffrè, 1981, pp. 156, 227 e ss.

• La differenziazione è utilizzata da F. Merusi - M. Passaro, “Autorità indipendenti”, in Enciclopedia del diritto, aggiornamento VI, Milano, Giuffrè, 2002.

• La conferenza è descritta da C. SCHMITT, Das Problem der innerpolitischen Neutralitat des States, in Verfassungrechtliche Aufsatzeaus den Jahren 1924-1954

• M. CUNIBERTI - Autorità Indipendenti e libertà costituzionali – Giuffrè Editore – 2007